【独家】风险分配机制在PPP项目实务中的应用 系列谈之二

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发布时间:2018-05-10 18:18

【独家】风险分配机制在PPP项目实务中的应用 系列谈之二 ——PPP项目风险的识别

2018-05-10 16:55来源:PPP知乎PPP/运营/收益

原标题:【独家】风险分配机制在PPP项目实务中的应用 系列谈之二 ——PPP项目风险的识别

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作者简介:

朱 静 江苏义行律师事务所

郭小柳东南大学法学院研究生

风险识别是指在项目开始之前,通过一定的方法对项目中可能涉及到的不确定性因素进行识别、归纳与分类,并从多层面分析其产生原因,为风险在各主体间的分配以及风险应对措施的制定奠定基础,以期达到控制风险、降低总成本的目的,最终使得项目顺利实施并达到各自的预期目标。项目风险的正确识别是确保风险合理分配的另一重要前提。

1PPP项目风险的识别方法

在理论上,风险识别方法主要包括定性分析法、统计分析法、数学模型法和案例分析法,本文立足于实际操作层面,对各类理论分析方法不加赘述,在此仅提出实务中简洁实用的风险识别步骤。项目风险识别在总体上应采用结构化的分析方法,即由总体到细节、由宏观到微观,层层细化分解。具体而言,实践中的项目风险识别可以遵循以下步骤:

第一步,确定风险类别。风险类别从宏观方面确立了项目风险的基本框架,是后续风险因素分类的基础,风险类别的确定影响着后续风险识别的全面、正确与否,进而影响整个项目的风险分配方式。确定风险类别应当根据PPP项目的一般性特点,并综合考虑各个项目自身的独特性。风险类别应涵盖PPP项目全生命周期的每一阶段和项目可能涉及的所有领域。

第二步,收集相关历史信息。目前实践中积累了一些已开始实施的项目,这些项目在或长或短的运行时间里,必然已经遇到过许多问题,其中包括项目实施前已经预见及未预见的事件。因此在识别风险时需要充分收集历史上的相关项目信息,明确相关项目的中曾经面临的风险及风险带来的损失,通过此步骤,可以修正前一步中初步确定的风险类别,并得到潜在风险因素的汇总表。

第三步, PPP项目相关领域的专家论证。PPP项目的推进涉及财务、金融、法律、工程、规划、环保等各个领域,在识别风险时,可以根据项目特点选择合适领域的专家,将前一步中所得风险汇总表中的风险因素进行逐一的定义及解释。

第四步,对风险进行结构化处理。为有效分析已有的项目信息,保证项目参与方有效理解项目风险并进行谈判与磋商,可借助项目管理中的工作分解结构工具,对潜在风险因素进行结构化的处理,形成一个风险类别下囊括数个风险因素的双层级结构。最后,对每一风险因素进行解释和说明。

2PPP项目中的一般性风险

项目风险识别结果在不同项目中或多或少存在差别,但大多数的风险为一般项目所共有。笔者通过总结23个现有PPP项目的风险分配情况,结合风险分配理论和实践,识别出多数PPP项目应考虑的一般性风险。

表:PPP项目中的一般性风险

风险类别

风险因素

描述

政治风险

公众反对

此风险主要指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损,从而引起争执甚至公众反对项目建设所造成的风险。

政府干预

此风险是指政府方利用其持有的项目公司股权或利用政府优势地位,出于某种因素考虑对项目建设、运营进行干预,影响项目管理的决策和执行。

政府效率

此风险主要体现在政府部门决策的冗长甚至失误,政府方由于能力限制、利益考量、外部影响等原因,在项目融资、建设、运营、移交等各阶段作出不当决策,导致项目的效率低下、成本增加甚至项目失败。

政府征收征用

此风险主要是指政府对项目用地或项目设施进行征收征用,影响项目的持续运行,损害各各参与方利益。

政府官员腐败

政府官员包括决策者和具体的经办工作人员。此风险与政府的清廉以及监管有关,政府决策的透明度及相应官员在决策中的重要性直接决定此风险发生的概率。

法律风险

法律及监管体系不完善

目前在PPP方面的相关规定都是部门规范性文件和地方政府部门规章,国家只有管理办法而没有制定PPP方面的法律。此外,现有文件稳定性较差,不能适应PPP项目的长期性特征。法律体系不完善导致很多问题无法可依,可能使政府在项目操作上随意性大,进而造成后续合同条款变动、重新协商导致成本增加等问题。

法律变更(政府方可控)

此风险是法律及监管体系不完善带来的后续风险,其主要内容是指由于颁布、修订、重新解释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、收费、合同协议有效性等因素发生变化,从而对项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目的中止和失败。根据政府方对法律变更是否具有控制力,又可将这一风险具体划分为两类,即政府可控的法律变更与政府不可控的法律变更。

法律变更(政府方不可控)

宏观经济风险

利率风险

此风险是指由于利率变动直接或间接地造成项目收益受到损失。

通货膨胀风险

此风险指因通货膨胀引起的货币贬值造成项目资产价值和收益缩水。

汇率风险

此风险是指由于外汇汇率变化导致融资成本增加、收益减少、收益汇出境外的条件及市场需求变化。汇率风险并非存在于所有项目之中,一般多见于涉外项目。

税收风险

税收优惠是政府吸引社会资本投资PPP项目一项重要条件,此风险是指在项目实施期间,由于法律或政策变化等因素导致税收优惠调整或者取消,影响项目的直接受益。

不可抗力风险

自然灾害

不可抗力是指项目方案编制前或项目合同签订前不能预见、不能避免且不能克服的客观情况,包括但不限于自然灾害、如台风、地震、洪水、冰雹等;社会异常事件,如罢工、战争、骚乱等方面。

社会异常事件

合作风险

合同完备性与变更风险

此风险是指由于在合同参与方之间职权分配不合理、责任界定不清晰、风险分担不合理以及合同履行过程中随着项目环境变化可能发生的合同变更等使得参与方之间合作效率低下、遇到问题相互扯皮甚至难以维持合作关系。

组织管理与协调风险

此风险是指由于项目公司的组织协调能力不足,导致项目参与各方的沟通成本增加、成员之间相互埋怨导致项目进展不顺利。

利益相关者合作

此风险是指政府方、社会资本方、金融机构、供应商、公众等多方利益相关方之间缺乏沟通或合作基础而导致的组织效率低下或者不合作。

社会资本方信用

此风险是指长期合作过程中,社会资本方利用自身的专业优势和信息不对称,降低服务质量,或要求增加财务补贴。

政府信用

政府拒绝履行承诺或者作出的承诺无法实际履行,导致项目建设期间延误、经营困难、社会资本方收益缩减、优惠不能获得兑现,严重的可能导致项目失败或者终止。

准备阶段风险

招标竞争不充分

此风险是指由于交易结构不合理、竞标者不足、竞标者的不规范行为等使得政府方无法通过招标选择有能力的竞标人,或项目财务吸引力不足导致项目招标失败。

项目审批风险

在PPP项目中,项目的规划、设计、开工等程序都需要经过政府层层审批,如果审批程序复杂或延误,会延长项目的完工时间,间接增加项目成本。

拆迁及土地供应

此风险是指由于项目所需建设用地在拆迁方面协调存在困难,导致项目不能及时开工,造成时间与资本的浪费。

融资风险

此风险是指由于社会资本融资能力不足或金融市场变化等因素,导致融资失败、融资成本过高,造成项目难以顺利进行。

建设阶段风险

设计风险

此风险是指由于规划设计人员经验不足或理论知识不足导致设计出现问题,致使项目无法正常施工、工期延误或者成本增加。

工程变更

因为政府方或项目公司原因造成工程变更,致施工方案在材料、工艺、功能、功效、尺寸、技术指标、工程数量及施工方法等任一方面有所改变,增加施工时间及建设成本。

工期延误

此风险是指由于政府方、项目公司或第三方原因使项目建设的实际工期超出了计划工期。

项目配套设施风险

城市基础设施建设项目往往需要项目之外的配套安排,包括外部水电及其他相关设施,在项目前期阶段,政府一般会对配套设施的现状或者新建作出承诺。如果配套设施不能与项目匹配,将会降低项目的实际效果甚至导致项目无法正常运转。

施工供应风险

此风险是指由于供应链管理能力不足、资金短缺、施工环境恶劣或第三方原因等因素导致施工供应链出现问题,导致劳动力、原材料、资源、设备等项目必需品无法提供或供应不及时造成项目损失。

施工技术不当

此风险是指由于施工技术方案缺乏科学性、合理性和可行性,导致施工受阻,影响项目顺利推进。

施工成本超支

此风险是指由于管理经验不足,项目成本超出预计额度,项目利润下降。

气候/地质条件

在项目建设过程中,可能遇到影响工程建设的恶劣气候、地质条件等,此风险的发生可能造成工期延长、运营困难以及增加费用。

工程质量不达标

此风险是指由于项目设计、技术水平、人员供应等多种原因引发的各种工程质量风险,导致虽然工程完工,但是某些功能在合作期严重受限,无法正常投入使用。

安全事故

此风险主要是指施工过程中安全隐患不定期的发生。

环境保护

在项目建设中,要满足环保法中规定的各项要求,就意味着成本的增加,建设中未满足原有环保要求或环保要求提高还可能导致此方面支出超出项目启动时的预期。

考古文物保护

若施工过程中发现文物或化石等法定保护物品, 势必影响项目工期或成本。

运营阶段风险

项目公司运营能力不足

若项目公司在项目运营方面能力不足,可能导致后续运营管理难以到位,影响运营效果,损害各参与方利益以及社会公共利益。

运营成本超支风险

此风险是指在项目的运营阶段,项目的实际运营维护成本超出计划成本。

运营维护质量风险

此风险是指在项目运营阶段,由于社会资本方管理失误、能力不足或其他因素,导致项目运营维护质量出现问题,影响运营效果。

技术更新

此风险是指项目中相关设备更新需求得不到满足,未提供优质服务。

安全管理

此风险是指指合作期间,项目在运营维护过程中出现安全事故

环境保护

在项目运营期间,依然要满足环保法中规定的各项要求,这也意味着运营成本的增加,运营中未满足原有环保要求或环保要求提高还可能导致此方面支出超出预期。

收益不足风险

此风险是指由于市场需求变化、价格调整、政府付费或补贴出现问题等原因,导致项目运营收益不能收回投资或难以达到预期水平。

股权变更

此风险是指项目公司股权变更、所有权归属纠纷等对项目产生影响。

移交阶段风险

性能/功能风险

合作期结束后项目移交给政府后,设备功能、性能水平未达到约定的状态或无法继续正常运营。

移交组织管理不善

项目移交的标准不明确,项目的价值评估产生分歧,对移交标准、验收、过程等的管理不善导致移交失败。

可维护性风险

在项目设备移交后,在给定条件下使用规定的程序和资源进行维护时,在规定使用条件下设备无法保持或恢复能执行要求的功能状态。

可持续性风险

组织不能可持续生存、资源的有效利用率差、环境和健康不能协调发展。

【延伸阅读】

[1]【独家】风险分配机制在PPP项目实务中的应用系列谈之一

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